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张强:如何正确认知政企社的合作边界,在危机时刻越发凸显为重大问题

来源:爱德传一基金 作者:CNC-COVID19时间:2020-02-22 16:14:42浏览:451次

导    读 

      在这次抗疫工作中,SARS的经验和教训为什么没有被迅速地借鉴和发挥作用?社会组织如何才能在疫情防控工作中真正发挥协作成效?社会组织协作网络如何才能与政府部门形成有效联动、实现政社协同?社会组织在参与建设公共卫生应急管理体系中能发挥什么作用?有哪些可以努力的方向?

      围绕这些问题,爱德基金会传一慈善文化基金(简称,爱德传一基金)邀请志愿者、资深公益人Vera对联合国开发计划署与中国风险治理创新项目实验室主任、北京师范大学风险治理创新研究中心主任、北京师范大学社会发展与公共政策学院教授张强进行了一次访谈。 

      张强认为,“真正有效的体制变革,对一个民族来说,背后最重要的其实是建立学习的能力和空间。正如近年来我们在自然灾害应急领域内的政社合作实践,行之有效的就是创造一个信任的环境和开放的机制,不断去共同修正学习目标,通过一系列演练、研讨、培训等(当然还有实战),大家形成一种交互的学习机制,能促进政府和社会组织换位思考、增进同理心,也就带动合作的深入。” 

      而在所期待的政社合作图景中,他希望“社会组织和志愿者,在中国未来的变革中,成为一股非常柔性和建设的力量,帮助降低深入的政治和行政体制改革所带来的拉锯和冲突。” 

      * 本期访谈是“社会组织抗击新冠疫情协作网络”(CNC-COVID19)专题的第一期。

 

          张强教授,现任联合国开发计划署与中国风险治理创新项目实验室主任、北京师范大学风险治理创新研究中心主任、北京师范大学社会发展与公共政策学院教授/博士生导师。

 

爱德传一基金:你是应急管理的专家,SARS之前就开始参与应急管理领域的实践和研究。在这次抗疫工作中,SARS的经验和教训似乎没有被迅速地借鉴和发挥作用。对此,你怎么看?

 

张强:和本次COVID-19应对比较而言,2003年SARS其实还是局部的一个战争,虽然我们也断开了城市之间的链接,但基本上对大部分城市来说,生产生活还是正常的,只有北京、广州、香港等个别重点疫区城市受到重创。

 

而今天不同,我们一下子发现,武汉封城之后,全国各地所有的生活似乎都暂停住了,而且大家都很恐慌,因为不知道病毒的传播路径和影响后果。这个全局性影响跟SARS之间的差异是很明显的。除此之外,在SARS发生的时候,我国社会组织的活力还没有得到释放。我国社会组织大规模深入参与灾害应对是在2008年汶川地震之后。

 

面临这次挑战的不仅是社会组织本身,也包括整个体制。比如,这些年逐渐完善的应急管理体制,包括已成立的应急管理部,其解决的问题仍集中在自然灾害和安全生产这两方面;这些年尝试的应急响应、应急物资调用、社会力量参与、恢复重建等巨灾应对制度建设也都是集中在这两个领域上面。而公共卫生应急有一套相对独立的体系,并且SARS之后其应急所假想的危机场景也是小规模、输入性的,没有设想过比SARS更具不确定性的疫情的出现。

 

历史留下来的一个非常重要的经验是,对于新的问题,我们能不能快速认知它?这要求我们提升对不确定的新问题的快速认知能力和解决能力。我们对于不确定性突发事件的认知,是不是在教训之后有了一些长进?这是我们每一次重新集结团队时都将面临的一个问题。这次的疫情对于社会组织协作机制是一次新挑战,因为,过去几年社会组织大部分的合作都集中在自然灾害议题上,不仅甚少参与突发公共卫生事件的应对,与此同时,我们整体的社会学习迁移能力不够,不能够在系统之间实现快速的能力传递。

 

爱德传一基金:这次疫情中,多家社会组织联合发起了“社会组织抗击新冠疫情协作网络”,你也在其中深度参与。在你看来,社会组织如何才能在疫情防控工作中真正发挥协作成效?

 

张强:我们对于社会组织协作平台的认知也是变化的。过去大家习惯的平台非常结构化,且独立于各个组织之外。但这一次不同,我们需要搭建一种新的协作平台,摸索一种新的协作机制。在这种机制中,信息、战略和学习是三个重要的驱动力。

 

在这次疫情中,社会组织间的协作某种意义上首先是在信息交互上的协作,让信息流动更加扁平化。与此同时,不是重新建构一个新的组织架构,而是有一个协调方可以在不同的结构、界面之间游走,帮助社会组织实现跟政府、公众的沟通。另外,也要认知到,这里的信息不单单是关于物资的。这不是一个物资平台,而且,像这次这样的疫情挑战,也并不是通过物资信息汇总在一起就能解决的。

 

第二个层面是战略性协作,或者叫战略性联盟。在协作过程中,不同的社会组织如何定位,如何共同发挥作用?这里我们探讨的是基金会与基金会之间、基金会与社会组织之间、社会组织与企业之间、社会组织与志愿者之间怎么协作的问题。基于共同的战略和目标,各类社会组织、志愿者以及企业只有各尽其能,才能形成协同并最大程度发挥作用。

 

我的参与主要会在第三个层面,也就是更为深入地推动组织学习。这次社会组织抗疫也暴露出来很多问题,比如协同工作在技术上面临很多挑战,社会组织专业化程度不够,等等。几乎所有抗疫的微信群里,都在问有呼吸机吗?有口罩吗?有消毒液吗?但是,我们获取捐助物资之前,如何有效评估需求?我们拿到这些物资之后,又怎样按需调配?怎样有效使用?再比如消杀怎么做?诸如此类,甚至对于一些正在开展一线工作的社会组织来说,这些专业性知识都很缺乏。

 

对于社会组织而言,这次疫情就像汶川地震对于社会组织和志愿者参与那样,是一次专业化方面的结构性洗礼。

爱德传一基金:一些专家学者观察提出,此次抗疫工作,暴露出我国缺乏政社协同机制这个突出问题。但是,社会组织协作网络如何才能与政府部门形成有效联动、实现政社协同呢?

 

张强:很多人把政社协作简单化了,似乎中国缺乏的就是一个政社的合作,把两者放在一起即可。我认为尤其在这个时候,尤其需要摒弃这样的简单化观念。因为两者的边界并非想象中那么清晰。

 

社会组织跟政府合作的时候,大家都会问的第一个问题就是:他们是谁?无论对社会组织,还是对政府而言,要想清晰定位都不容易。例如,我国政府是分层(不同层级)的,也是分条(不同部门)的。中国有“五级半”政府,作为很多社会组织一线接触的最基层“半级”政府——社区并不是一个明确法定的层级。换句话说,社区工作者虽然人在体制之内,但并不是想象中的那种公务员的概念,不能一概而论。

 

这一点对于社会组织也是一样的,基金会、各类社会组织、志愿者组织都有着不同的法律属性和工作特征。所以在此过程中,如何正确认知所谓政企社的合作边界,在危机时刻越发凸显为重大问题。只有在清楚认知各自定位的前提下,才能开始讨论协同。

 

当然,我们需要看到一个宏观的历史图景,就是随着中国社会治理创新战略的深入实施,中国社会组织仍处于一个结构化的蓬勃发展阶段:

 

一方面,社会组织自身的整体能力在逐渐提升,不仅是在数量和规模上快速扩大,而且议题的多元化、结构形式的多样性也明显提升;另一方面,政府推动从社会管理到社会治理的创新,促使80多万家正式注册的社会组织开始大量跟政府协作。它们作为社会服务递送体系的一环参与跟政府的合作,在此过程中,极大改变了社会组织跟政府彼此之间关系。

 

此次抗疫工作暴露出来的一些问题,有些人说看起来政府和社会组织之间的合作还是提升有限。究其原因,首先,要结合中国政府“条和块”的结构性特性进行分析。

 

在条的层面,政府不同部门之间各有权责,有些时候会出现鸿沟。比如,前面所说的社会组织跟政府协作,近年来大部分是在民政部门;从事应急管理的相关部门工作人员由于在多年的灾害应对中已经建立和社会组织的紧密合作关系,所以成立了应急管理部后,可以快速和社会组织建立伙伴关系,并且探索制度化的安排。但是公共卫生应急这个体系相对独立,还没有机会与社会组织开展广泛的协作。为此,此次抗疫工作的政社协同是一个新的契机,也是在促进政府内部的结构化认知和能力迁移。

 

在块的层面,基层上大家对社会组织的认知都还可以,但涉及到深入合作的时候,如果没有涉及条的顶层设计,开展合作还是非常困难。在条的层面,顶层牵头的卫生应急系统对于社会组织缺乏认知;与此同时,在块的方面,地方政府面对COVID-19这样发生机理和可能影响都“双盲”的非常态突发事件,也会面临手足无措的困局。从地方政府到社区,比如隔离到什么程度等议题,没有人有相对专业的判断。在这种时候,也很难分心有清晰的思路开展与社会组织的合作。

 

其次,从一线的社会组织来看,它们扮演的是一个不可或缺的公共服务参与者和递送者的角色。社会组织递送的这种公共服务是具有一定的特性。

 

政府的公共政策是用制度的方式,最大化、普惠性地解决社会问题,同时一定是刚性的,有策必行,而且需要执行到位。汶川地震时大家都很明白一个道理,关键时候政府可能会失灵。那在前线如果面临一些特别情况,怎么办?一些小众群体面临特殊需求,很难做一个政策去解决。但是,对社会组织来说,其关注和服务这样的小众群体需求是职责所在。这样就可以跟政府形成配合。小众的需求不能忽略,可不易用政策工具去解决,此时大家即可在并行不悖的情况下展开协作。显然,对于社会组织而言,能够在应急状态下清晰识别需求并能够有效率地递送服务,也会是一个不小的挑战。

 

总而言之,我希望这些挑战,激发大家创造一些相互学习的环境,让不同的社会主体在一个互相安全、信任的环境下,在一定的机制做保证的情形下,共同探索出一些创新的方法。这正是我们从2013芦山地震后就开始的尝试(注:基金会救灾协调会在此背景下成立)。

爱德传一基金:在应急管理方面,近些年我国出台和完善了相关法律法规,如《突发事件应对法》《国家突发公共卫生事件应急预案》《突发事件应急预案管理办法》等;近日,中央在抗疫工作中又特别提出要“健全国家公共卫生应急管理体系”。在你看来,以此次疫情为契机,社会组织在参与建设公共卫生应急管理体系中能发挥什么作用?有哪些可以努力的方向?

 

张强:中国有句老话“事非经过不知道”,以及“好了伤疤忘了痛”。这两句话放在一起,就意味着说,我们把所有东西都给割裂了。要突破这种割裂,不是说一定要建立一个独立超级的公共卫生应急体系,比如一个非常强大像超人一样存在的CDC(注:疾病控制中心)。公共卫生应急体系不仅是对于政府而言的,更是全民的。这个体系中,有三个要素必不可少,分别是开放的学习机制、认清彼此边界和角色、信息公开透明。

 

首先,近年来体制机制设计似乎已经成为一个口头禅,好像所有的问题都可通过体制机制设计和法律条文的修订去改变。但实际上,我多年的一个体会是,真正有效的体制变革,对一个民族来说,背后最重要的其实是建立学习的能力和空间。正如近年来我们在自然灾害应急领域内的政社合作实践,行之有效的就是创造一个信任的环境和开放的机制,不断去共同修正学习目标,通过一系列演练、研讨、培训等(当然还有实战),大家形成一种交互的学习机制,能促进政府和社会组织换位思考、增进同理心,也就带动合作的深入。

 

其次,协作需要的定位清晰,不仅是对合作伙伴的,更是对自身的。从社会组织参与救灾的经验反馈中,我们看到最深刻的影响就是大家在对自身角色的认知上有了更深入和直接的感受。大家在一起不断有冲突、有协作,就对自己的本位意识或本色初心有了更多的认识,我觉得这是难能宝贵的。当然,认清自身的边界,才有可能突破现实,也才有可能开始尝试建立一些新的协同架构和机制。也就是说,在困局下协作,要问大家是否恪守了本色?只有恪守本色,各就其位,才能更好地寻求和开展合作。

 

最后,必须建立一些机制让这些不确定的信息更加透明,这是我们认识了所谓的边界之后,未来去建立协同机制的核心。此外,在这次抗疫工作中,大家会想捐款捐给谁?怎么捐?跟政府之间的统一调度什么关系?物资如何协同?彼此的物资通过什么杠杆和信息来驱动?在疫情前期,驱动我们的有两个概念,一个概念是“以法治为底线”,另外一个概念是“以需求为导向”,决不能只是简单地依靠地方政府的行政决策来实施。当然,促进信息更加公开透明也会是社会组织可能参与的方向之一。

 

在中国社会这样一个独特的体制下,政府拥有强大的政治动员能力,但在未知情形下,仍面临很多挑战:如信息决策的问题、资源调度的问题、柔性治理的问题等。我们期待社会组织和志愿者,在中国未来的变革中,成为一股非常柔性和建设的力量,帮助降低深入的政治和行政体制改革所带来的拉锯和冲突。这也是我们所期许的政社合作的一个未来!

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